Zbyt skomplikowany, by działać skutecznie. Program wymaga głębokiej naprawy

2026-04-30

Program „Czyste Powietrze” pozostaje jednym z najważniejszych narzędzi walki ze smogiem w Polsce – pozwolił już wymienić około miliona przestarzałych pieców. Jednocześnie jednak jego funkcjonowanie wyraźnie się załamało: liczba wniosków spadła nawet o kilkadziesiąt procent, a beneficjenci i wykonawcy coraz częściej mówią o utracie zaufania. Rosnąca biurokracja, długie oczekiwanie na wypłaty i chaos interpretacyjny sprawiają, że program, choć nadal potrzebny, wymaga pilnych i głębokich zmian, by odzyskać wiarygodność i skuteczność.

Maciej Badowski: Czy program „Czyste Powietrze” jest potrzebny i powinien być kontynuowany?

Piotr Siergiej, Polski Alarm Smogowy: Program „Czyste Powietrze” zarówno był potrzebny, jak i nadal jest potrzebny. Nie ma co do tego żadnych wątpliwości, ponieważ w jego ramach w Polsce wyinstalowano już około miliona starych kotłów na węgiel i drewno. Program był więc konieczny i nadal pozostaje kluczowy. Mimo tej liczby wciąż mamy około dwóch i pół miliona kotłów, które nadal dymią. Dlatego kontynuacja tego programu jest niezwykle ważna, jeśli chcemy realnie walczyć z zanieczyszczeniem powietrza w Polsce.

Duży spadek liczby wniosków w programie – z czego to wynika?
To rzeczywiście ogromny spadek, rzędu osiemdziesięciu procent, a nawet więcej, więc możemy mówić o pewnej zapaści programu, co nie zmienia faktu, że jest on bardzo ważny i że ubolewamy nad tym, jak obecnie funkcjonuje.

Jeśli chodzi o przyczyny tego stanu rzeczy, rozmawiamy z gminami i pracownikami urzędów, którzy wskazują kilka istotnych czynników. Podstawową i nadrzędną przyczyną jest spadek zaufania obywateli, beneficjentów i firm do programu. Wynika on z wielu elementów. Jednym z nich jest długi czas oczekiwania na płatności i zwrot kosztów, które zostały już poniesione.

Drugą przyczyną jest narastająca biurokracja programu, który po reformie przeprowadzonej przez Narodowy Fundusz, działającym już ponad rok w nowej formule, stał się jeszcze bardziej skomplikowany. Urzędnicy wskazują, że zamiast uproszczeń nastąpiło zwiększenie „papierologii”. Co więcej, wzrosła także uznaniowość decyzji podejmowanych przez urzędników rozpatrujących wnioski. Nie ma dziś jednoznacznych i prostych kryteriów przyznawania dofinansowania, przez co zdarza się, że w sąsiadujących gminach, a nawet różnych województwach, pojawiają się odmienne wytyczne i interpretacje.

W praktyce oznacza to konieczność dostarczania kolejnych załączników i dokumentów, a następnie następnych załączników do już wcześniej złożonych dokumentów, co powoduje paraliż całego procesu. To zniechęca beneficjentów, którzy dzielą się swoimi doświadczeniami z innymi, co dodatkowo obniża zainteresowanie programem.

Podobna sytuacja dotyczy firm wykonawczych, które również straciły zaufanie do Narodowego Funduszu z powodu długiego oczekiwania na wypłaty. W wielu przypadkach, gdy firmy dowiadują się, że mogłyby realizować inwestycje w ramach programu „Czyste Powietrze”, rezygnują, uznając, że jest to dla nich nieopłacalne.

Ile wynosi czas oczekiwania?

Według regulaminu programu wypłata środków powinna odbyć się w terminie trzydziestu dni. Natomiast biznes skarży się, że w praktyce oczekiwanie trwa miesiącami. Pojawiają się informacje o terminach sięgających nawet dziewięciu miesięcy.

Jak obecnie twierdzi Narodowy Fundusz – czas oczekiwania znacząco się skrócił, a zatory zostały w dużej mierze usunięte. Takie są przynajmniej zapewnienia instytucji. Niemniej jednak niesmak pozostał. Firmy pamiętają wcześniejsze opóźnienia. To nie jest tak, że ktoś, kto czekał dziewięć miesięcy i w końcu otrzymał środki, uzna program za wiarygodny i chętnie do niego wróci. Raczej jest zadowolony, że odzyskał pieniądze, ale nie planuje już ponownego udziału.

Widać to również w sygnałach od obywateli, którzy próbują znaleźć wykonawców w swoich gminach i mają z tym problem, ponieważ firmy rezygnują. Wykonawcy często mówią wprost: nie, dziękuję, wolę klienta, który weźmie kredyt w banku i zapłaci mi od razu po zakończeniu prac.

To pokazuje brak zaufania do programu. Kolejną jego przyczyną jest stosowanie przez Narodowy Fundusz oraz wojewódzkie fundusze prawa działającego wstecz. Chodzi o sytuacje, w których mimo podpisanych umów i określonych kosztów inwestycji, po ich realizacji stosowane są nowe cenniki.

Oznacza to, że umowa zawarta według obowiązujących w danym momencie cen materiałów budowlanych po czasie rozliczana jest według nowych stawek. Dzieje się to mimo wcześniejszych uzgodnień i podpisanych dokumentów, także przez prezesa wojewódzkiego funduszu.

Jak wskazuje rozmówca, trudno uznać takie podejście za zrozumiałe z punktu widzenia wykonawców i beneficjentów, a przypadki tego typu nie są odosobnione.

Narodowy Fundusz odpowiada na te zarzuty, wskazując, że w umowach mowa jest o dopłacie do określonej wartości, a nie o gwarancji konkretnej kwoty, mimo że akceptowane były zarówno ceny jednostkowe, jak i koszt całkowity.

Wszystkie te elementy składają się na brak zaufania. Dla wielu firm i obywateli, którzy słyszą o takich sytuacjach, naturalnym wnioskiem jest rezygnacja z udziału w programie – zbyt wiele niewiadomych, zatorów i problemów. W jego ocenie oznacza to, że program wymaga fundamentalnej reformy, swoistej „reformy reformy” przeprowadzonej rok temu.

NFOŚ chwali rozwijany system wsparcia operatorskiego. Czy to jest ta cała biurokracja?

Beneficjenci mają w tej kwestii zupełnie inne zdanie. Urzędnicy – jak się wydaje – mają tendencję do pewnego urzędowego optymizmu, natomiast podczas szkoleń dla gmin, na przykład na Mazowszu czy w Małopolsce, gdy pada pytanie o obsługę programu „Czyste Powietrze”, niemal wszyscy wskazują, że działa ona źle.

Nie ma sprawnej komunikacji z wojewódzkimi funduszami, a poziom biurokracji jest wysoki. Co istotne, sami operatorzy, o których Narodowy Fundusz mówi jako o istotnym usprawnieniu systemu, wskazują, że nie ułatwiło to pracy – wręcz przeciwnie, jest trudniej niż wcześniej. Widać więc dwa różne obrazy sytuacji.

Podobnie wypowiadają się obywatele. Z tego powodu rozmówcę dziwi brak reakcji lub niedoinformowanie Narodowego Funduszu i wojewódzkich funduszy, ponieważ ich przekaz jest odmienny – według nich sytuacja wygląda dobrze, choć jednocześnie pojawiają się problemy ze składaniem wniosków.

W opinii rozmówcy mamy tu wyraźny rozdźwięk komunikacyjny, trudny do zrozumienia. Na spotkaniach i konsultacjach przekazywane są te uwagi urzędnikom Narodowego Funduszu i wojewódzkich funduszy. Gminy prezentują podobne stanowisko, oparte na doświadczeniach osób pracujących bezpośrednio z programem – operatorów i wykonawców.

Jak wskazują, często pojawia się problem z kontaktem z wojewódzkimi funduszami. Nie można się dodzwonić, nie ma osoby, z którą można byłoby wyjaśnić wątpliwości dotyczące wniosków. Tego typu sytuacje mają charakter powtarzalny i – jak podkreśla rozmówca – trwają od lat.

Choć program dysponuje dużymi środkami i funkcjonuje formalnie, to właśnie tego typu problemy administracyjne i organizacyjne stają się w praktyce paraliżujące dla jego działania.

A czy są jakieś pozytywne zmiany?

Spora część zmian, które zostały wprowadzone rok temu, ma charakter pozytywny. Jednym z takich elementów jest obowiązek wykonania audytu energetycznego. To rozwiązanie jest oceniane jako dobre, ponieważ dzięki audytowi każdy wnioskodawca ma pełną wiedzę, jakie ocieplenie powinien zastosować, jakie będą koszty inwestycji oraz jak mogą zmienić się koszty ogrzewania po jej wykonaniu.

W efekcie każdy beneficjent jest lepiej poinformowany, co należy uznać za istotną zaletę programu. Problem pojawia się jednak na etapie finansowania audytu, który kosztuje około 1500–2000 zł i musi zostać wykonany jeszcze przed złożeniem wniosku. Oznacza to, że osoba zainteresowana programem musi najpierw ponieść koszt przygotowania audytu, aby dopiero potem móc złożyć wniosek.

Koszt ten jest później refundowany, jeśli dana osoba zostanie beneficjentem programu. Jednak samo zakwalifikowanie się zależy od wyników audytu. Może się więc zdarzyć, że po jego wykonaniu okaże się, iż budynek nie kwalifikuje się do programu „Czyste Powietrze”. W takim przypadku poniesione 1500–2000 zł przepada.

Według informacji przekazywanych przez gminy, około jedna czwarta potencjalnych beneficjentów rezygnuje już na tym etapie, kiedy dowiaduje się o konieczności poniesienia kosztu audytu przed złożeniem wniosku. Dla wielu osób oznacza to w praktyce konieczność wydania pieniędzy tylko po to, by móc złożyć dokumenty aplikacyjne.

W odpowiedzi na ten problem pojawiła się propozycja wprowadzenia bonu na audyt energetyczny, czyli wsparcia finansowego na jego wykonanie, niezależnie od tego, czy dana osoba ostatecznie zostanie beneficjentem programu.

Z jednej strony sam audyt jest oceniany pozytywnie, ponieważ ogranicza wcześniejsze błędy, takie jak nieadekwatne inwestycje – na przykład montowanie pompy ciepła bez wcześniejszego ocieplenia budynku, co prowadziło później do wysokich rachunków.

Z drugiej strony brakuje jednak odpowiedniego wyważenia systemu i jego dopracowania. Pojawia się zapowiedź kolejnych zmian, w tym tzw. reformy reformy programu „Czyste Powietrze”.

Jednocześnie rozmówca wskazuje, że mimo pozytywnych elementów, takich jak ograniczenie nadużyć i uszczelnienie systemu, regulacje zostały zaostrzone w stopniu, który zaczyna być problematyczny. W jego ocenie program został „dociśnięty” kontrolami do tego stopnia, że zaczyna tracić swoją sprawność.

Choć kontrole środków publicznych są konieczne, obecny ich poziom – jak podkreśla – sprawia, że system staje się zbyt skomplikowany, zbyt wymagający i w konsekwencji niewydolny.

A czy pana zdaniem jest sens poprawiać ten program? Czy powinno powstać „Czyste Powietrze 2.0” i start od początku?

Moim zdaniem system jest do uratowania, ale wymaga bardzo poważnego wysiłku ze strony Narodowego Funduszu oraz wojewódzkich funduszy. Przede wszystkim przestrzegałbym przed wyłączaniem tego programu w nadziei, że stworzymy „Czyste Powietrze 2.0”.

Doświadczenie pokazuje, że tworzenie tak dużych programów od zera, na nowych zasadach, zajmuje nie miesiące, lecz lata. Sama reforma programu „Czyste Powietrze”, który był zawieszany, trwała około jednej trzeciej roku i dotyczyła jedynie częściowych zmian.

Stworzenie nowego programu od podstaw oznaczałoby w praktyce wstrzymanie walki ze smogiem na kilka lat. Dlatego reforma – tak, ale zawieszenie programu – zdecydowanie nie.

Trzeba też pamiętać, że obecnie funkcjonuje cały system: eko doradcy, operatorzy programu oraz urzędnicy w szesnastu wojewódzkich funduszach, którzy obsługują napływające wnioski. To rozbudowana machina administracyjna, która przetwarza tysiące zgłoszeń. Wyłączenie jej w tym momencie i budowanie od nowa byłoby po prostu nierozsądne, również z punktu widzenia konieczności szkolenia pracowników i organizacji całego systemu od podstaw.

Warto przypomnieć, że program „Czyste Powietrze”, który wystartował w 2018 roku, również potrzebował kilku lat, aby się rozpędzić. To był proces stopniowego wdrażania, uczenia się urzędników w gminach i wojewódzkich funduszach oraz budowania świadomości i zaufania wśród obywateli.

Dlatego potrzebna jest reforma, być może nawet głębsza, ale prowadzona równolegle z funkcjonowaniem obecnego programu. Program działa – w ocenie rozmówcy – mimo wszystkich zmian i napraw, które są obecnie wdrażane i mają zakończyć się do końca roku. Jest też nadzieja, że liczba wniosków zacznie ponownie rosnąć.

Można rozważać modyfikacje niektórych zasad, ale nie powinny one polegać na wyłączeniu programu i budowaniu go od nowa. Taki błąd – jak wskazuje rozmówca – został już popełniony przez Narodowy Fundusz w listopadzie 2024 roku i nie powinien się powtórzyć.

Czy świadomość problemu smogu się zmieniła?

Tak, sytuacja wyraźnie się poprawiła. Od 2012–2013 roku widać znaczący wzrost świadomości społecznej dotyczącej jakości powietrza. Problem zanieczyszczenia powietrza jest dziś dobrze rozpoznawalny, podobnie jak sam program „Czyste Powietrze”.

Ludzie wiedzą, czym jest ten program – niezależnie od tego, czy oceniają go pozytywnie czy negatywnie. Sama marka jest rozpoznawalna, co stanowi dobrą podstawę do dalszych działań.

Oznacza to, że istnieje przestrzeń do zmiany postrzegania programu i dalszego zwiększania świadomości społecznej, co może sprzyjać jego przyszłej poprawie i skuteczniejszej realizacji.

autor: Maciej Badowski